Participatie in de Omgevingswet

Participatie in de Omgevingswet

Participatie wordt in de berichtgeving over de Omgevingswet veel genoemd. We bespreken onderstaand wat participatie inhoudt, wat de situatie nu is en wat de Omgevingswet voor veranderingen met zich meebrengt. Onze conclusie: voor initiatiefnemers valt het reuze mee.

1. Wat is participatie?
   
   In de Omgevingswet wordt daaronder verstaan: “het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.” Participatie is dus het betrekken van de omgeving bij het projectontwerp in de fase voorafgaand aan de besluitvorming, een fase dat er nog van alles kan en het project nog niet “in beton gegoten” is. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van inloopbijeenkomsten, ontwerpateliers, stadsgesprekken, discussiefora en enquetes. De Omgevingswet laat de vorm waarin participatie wordt gegoten vrij.
   
   Belangrijkste redenen voor het bieden van participatie zijn: verschillende perspectieven, kennis en creativiteit eerder op tafel laten komen, zorgen dat mensen zich niet overvallen voelen door nieuwe ontwikkelingen. Dat zou (kunnen) leiden tot betere besluiten, draagvlak, bijdragen aan herstel van vertrouwen in de overheid, tijdwinst door afname van juridische procedures. Formele inspraak kan dan beperkt worden tot plannen, complexe projecten en internationale verplichtingen (aldus de memorie van toelichting bij de Omgevingswet, blz. 47).
    
2. Hoe is het nu?
   
   In de huidige Wet ruimtelijke ordening is geen participatie voorgeschreven. In artikel 150 Gemeentewet is bepaald dat iedere gemeenteraad een verordening vaststelt (Inspraakverordening) waarin wordt geregeld hoe ingezetenen en belanghebbenden worden betrokken bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Wat onder “gemeentelijk beleid” wordt verstaan moet ruim worden uitgelegd: niet alleen beleidsregels vallen daaronder maar ook plannen, verordeningen en regelingen, en andere bestuurshandelingen. Inspraak wordt in beginsel verleend door toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tenzij in de verordening iets anders is geregeld. Dat wil zeggen: als er in de Inspraakverordening niets speciaals is geregeld, wordt volstaan met toepassing van de uov. Dat houdt in dat eerst een ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd waartegen iedereen een zienswijze kan indienen. Het bestuursorgaan (in de regel B&W) betrekt de zienswijzen bij het nemen van het definitieve besluit.
   
   Artikel 150 Gemeentewet betekent dus niet dat participatie (in welke vorm dan ook) verplicht is, het artikel schrijft enkel voor dat wordt vastgelegd hoe inspraak wordt verleend. De raad kan ook besluiten dat er geen aparte inspraak wordt verleend maar dat, waar dat wettelijk is voorgeschreven, toepassing wordt gegeven aan de uov. Het is dus aan het bestuursorgaan of er (extra) inspraak wordt mogelijk gemaakt.
   
   Als het bestuursorgaan het belangrijk vindt dat de omgeving bij de besluitvorming wordt betrokken, kan het bestuursorgaan ook in zijn beleid de verplichting opnemen om gelegenheid te geven tot participatie (participatienota-leidraad). Als de ontwikkelaar dat verzuimt, kan dat reden zijn voor het bestuursorgaan om geen medewerking aan het project te verlenen. Daarnaast kan ook in een omgevingsverordening of een bestemmingsplan of via sectorale gedragscodes een participatieverplichting worden opgenomen. Tot nog toe gebeurt dat vooral bij wind- en zonneparken.
   
   Als participatie niet is voorgeschreven in de Inspraak-/omgevingsverordening/het bestemmingsplan is de vaste overweging van de Afdeling bestuursrechtspraak bij bestemmingsplannen en afwijkingsvergunningen dat het niet verlenen van inspraakde rechtmatigheid van het besluit niet aantast omdat de formele procedure pas ingaat bij het toepassen van de uov.
   
   Volgens recente jurisprudentie van de Afdeling kan gemeentelijk beleid een ontwikkelaar verplichten tot het verzorgen van participatie. Als de ontwikkelaar dat verzuimt, kan dat reden zijn voor het bestuursorgaan om geen medewerking te verlenen aan het project.
    
3. Hoe wordt het onder de Omgevingswet?
   
   Bij het vaststellen van een omgevingsvisie, een omgevingsprogramma en een omgevingsplan zijn bestuursorganen op grond van het Omgevingsbesluit verplicht om aan te geven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding en wat de resultaten daarvan zijn.
   
   In aanvulling daarop geldt voor de voorbereiding van een omgevingsplan dat bij de kennisgeving van het voorgenomen besluit moet worden aangegeven hoe het participatieproject wordt vormgegeven.
   
   Er is dus een motiverings-/verantwoordingsplicht over de wijze waarop gelegenheid is gegeven tot participatie (geen directe verplichting tot participatie). De wijze waarop de participatie wordt vormgegeven is (bewust) niet wettelijk vastgelegd omdat het geen “afvinklijstje” mag worden.
   
   Als participatie achterwege is gebleven, zal het bestuursorgaan er toch voor moeten zorgen dat de betrokken belangen op een andere manier in de besluitvorming worden betrokken. Anders kan de bestuursrechter het besluit vernietigen wegens strijd met de zorgvuldigheid.
   
   Bij het nemen van een projectbesluit (een besluit met publiek belang) geldt in aanvulling op de hiervoor genoemde motiverings- en kennisgevingsplicht ook de plicht om informatie toegankelijk te maken en burgers gelegenheid te geven om oplossingen aan te dragen voor de opgaven waarvoor het projectbesluit wordt genomen. Degene die een oplossing aandraagt kan het bestuursorgaan ook vragen daarover advies te vragen aan een onafhankelijk deskundige. Het bestuursorgaan is overigens niet verplicht daarop in te gaan. In het definitieve besluit moet het bestuursorgaan ingaan op het participatieproces en op de aangedragen oplossingen.
   
   Bij een omgevingsvergunning is de initiatiefnemer op grond van de Omgevingsregeling verplicht om in de aanvraag aan te geven of participatie is toegepast en zo ja, hoe en wat de resultaten waren. Ook hier is dus geen plicht tot participatie en het afzien van participatie is ook geen grond om de aanvraag buiten behandeling te laten. Het kan wel meespelen in de belangenafweging van het bestuursorgaan om medewerking te verlenen aan het project (indien aan de orde). Ook kan het bestuursorgaan besluiten alsnog zelf gelegenheid te geven tot participatie.
   
   Bij een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan, kan de gemeenteraad activiteiten aanwijzen waarvoor participatie wel verplicht is (enigszins vergelijkbaar met het aanwijzen van activiteiten waarvoor wel/niet een verklaring van geen bedenkingen is vereist onder de huidige wetgeving). Als de initiatiefnemer dan participatie achterwege laat (ook na gelegenheid te hebben gekregen dat alsnog te doen) kan de aanvraag wel buiten behandeling worden gesteld.
   
   In alle gevallen geldt dat de manier waarop de participatie wordt vormgegeven, niet is voorgeschreven en dus naar eigen inzicht kan worden verzorgd.
    
4. Conclusie  
   
   Verandert er in de praktijk veel voor initiatiefnemers met de inwerkingtreding van de Omgevingswet? Dat valt eigenlijk wel mee:

• bij het aanvragen van een omgevingsvergunning moet de initiatiefnemer aangeven of, en zo ja, hoe aan participatie is gedaan en wat de resultaten zijn.
• een daadwerkelijke participatieplicht geldt alleen voor de activiteiten die niet in het omgevingsplan passen en die door de gemeenteraad zijn aangewezen als activiteiten waarvoor participatie verplicht is.
• bij het vaststellen van een omgevingsplan moet het bestuursorgaan verantwoorden of en zo ja, hoe aan participatie is gedaan en wat de resultaten daarvan zijn. Volstaan zou kunnen worden met het doorlopen van de wettelijk voorgeschreven uov.
• bij het vaststellen van een projectbesluit geldt naast een motiverings- en een kennisgevingsplicht ook een informatieplicht en de verplichting om in de verkenningsfase gelegenheid te bieden om oplossingen aan te dragen voor de opgaven waarvoor het projectbesluit wordt genomen.