Nadeelcompensatie: Back to the future

Overheidshandelen kan schade veroorzaken, ook als dat handelen op zichzelf rechtmatig is. Hoewel die schade er soms gewoon bij hoort, kan een bestuursorgaan onder voorwaarden verplicht worden (een deel van) de schade aan burgers en bedrijven te vergoeden. Dit vloeit voort uit het beginsel van gelijke verdeling van openbare lasten ofwel het égalitébeginsel.

Lange tijd heeft deze schadevergoedingsplicht zich ontwikkeld in de jurisprudentie op basis van voornoemd beginsel of op basis van artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (vergaren van alle feiten en omstandigheden en afwegen van alle betrokken belangen). In 2013 heeft de wetgever de schadevergoedingsplicht van een concrete wettelijke basis willen voorzien in titel 4.5 van de Awb.

Al jaren bladeren juristen echter langs een nog niet in werking getreden (en door veel juristen inmiddels bijna vergeten) titel 4.5 Awb. De toekomstige wettelijke regeling leek verleden tijd. De dag van inwerkingtreding van titel 4.5 Awb is nu eindelijk bekend: samen met de inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet op 1 januari 2022 treedt titel 4.5 Awb ook in werking.

In dit artikel zal ik kort beschrijven hoe de 'oude regeling' (zonder titel 4.5 Awb) en hoe de 'nieuwe regeling' (titel 4.5 Awb) werken.

De 'oude regeling' - tot 1 januari 2022

Zoals gezegd, bestaat er tot op heden geen algemene wettelijke regeling op grond waarvan bestuursorganen kunnen beslissen omtrent verzoeken om nadeelcompensatie. Door ontwikkelingen in de jurisprudentie zijn er door de jaren heen drie manieren ontstaan waarop iemand schadevergoeding kan vorderen als gevolg van - op zichzelf - rechtmatig overheidshandelen.

De eerste manier is via het onzelfstandig of onzuiver schadebesluit. Wanneer een bestuursorgaan een appellabel besluit neemt (dat wil zeggen: een besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan, zoals een beschikking. Beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften zijn bijvoorbeeld niet appellabel), maakt de benadeelde daartegen bezwaar met het argument dat het besluit onrechtmatig is omdat hij als gevolg daarvan onevenredige schade lijdt. Met andere woorden: het besluit is alleen rechtmatig als de gestelde schade vergoed wordt.

In reactie op het bezwaarschrift neemt het bestuursorgaan een standpunt in over dat argument van de benadeelde. Is het bestuursorgaan van mening dat de door de benadeelde gestelde schade niet onevenredig is, dan vergoedt het bestuursorgaan de schade niet. Is het bestuursorgaan van mening dat de door de benadeelde gestelde schade wel onevenredig is, dan dient het bestuursorgaan (een deel van) de schade te vergoeden, bij gebreke waarvan het besluit onrechtmatig zou zijn.

De reactie van het bestuursorgaan op voornoemd argument vormt het onderdeel dat wordt aangemerkt als een onzelfstandig of onzuiver schadebesluit. Een onzuiver schadebesluit is dus een (onderdeel van een) besluit dat in eerste instantie een beoordeling van het schadeveroorzakende besluit zelf vormt.

Let op: het besluit zelf moet wel de ruimte bieden om een belangenafweging te maken. Heeft een bestuursorgaan die ruimte niet, dan kan het bestuursorgaan ook niet afwegen wat wel en niet onevenredig zou zijn.

De tweede manier is een zelfstandig of zuiver schadebesluit: een benadeelde dient een apart verzoek in om vergoeding van (rechtmatig toegebrachte) schade. De reactie op dat verzoek wordt aangemerkt als een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, mits voldaan is aan een aantal eisen (o.a. dat het besluit als gevolg waarvan schade is geleden, ook appellabel is bij de bestuursrechter).

Bij de eerste manier vormt het evenredigheidsbeginsel doorgaans de grondslag; bij de tweede manier wordt doorgaans direct aan het égalitébeginsel getoetst.

Ten slotte kan het zijn dat een bestuursorgaan een nadeelcompensatieregeling heeft vastgesteld op grond waarvan een verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend (de derde manier). In dat geval heeft het bestuursorgaan een aantal (vergelijkbare) voorwaarden opgenomen in die regeling.

Is het schadeveroorzakende besluit geen (bij de bestuursrechter) appellabel besluit (zoals beleidsregels of algemeen verbindende voorschriften)? Dan staat de weg naar de civiele rechter open. De grondslag van de vordering tot schadevergoeding is de onrechtmatige daad.

De 'nieuwe regeling' - na 1 januari 2022

Titel 4.5 Awb zal een bredere reikwijdte hebben dan de oude regeling. Titel 4.5 Awb geldt namelijk voor schade als gevolg van rechtmatig genomen besluiten, waaronder beschikkingen, beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften, en voor schade als gevolg van rechtmatig feitelijk handelen door overheidsorganen. De bevoegdheid van de bestuursrechter wordt hiermee uitgebreid.

Voorwaarden voor nadeelcompensatie op grond van titel 4.5 Awb zijn dat het moet gaan om de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak, waardoor schade is ontstaan die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft.

Dit zijn voorwaarden die in de jurisprudentie uitgebreid aan bod zijn gekomen onder de oude regeling en zullen binnenkort in een aantal artikelen op onze SIX-website worden toegelicht. Hieronder een korte inleiding:

- Het moet gaan om een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak: als een overheidsorgaan een zogeheten 'potlodenovereenkomst' sluit (een koopovereenkomst voor potloden zodat ambtenaren hun werk kunnen doen), dan is dat geen publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Neemt een bestuursorgaan een besluit tot permanente afsluiting voor auto's van een bepaalde straat, dan gaat het wel om een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak;
- Er moet sprake zijn van causaal verband: er moet sprake zijn van een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen het handelen en de gestelde schade;
- De schade moet uitstijgen boven het normaal maatschappelijk risico: de schade moet hoger zijn dan hetgeen burgers en bedrijven redelijkerwijs van elkaar en de overheid hebben te dulden; en
- Er vindt een vergelijking met anderen plaats: een benadeelde moet ernstiger zijn getroffen dan anderen door hetzelfde besluit of handelen (de 'referentiegroep').

Naast titel 4.5 Awb zal er in de Omgevingswet een aanvullende regeling worden opgenomen: afdeling 15.1. Afdeling 15.1 van de Omgevingswet bevat enkele aanvullende regels ten opzichte van titel 4.5 Awb. Belangrijk om te weten is dat er een limitatieve opsomming van schadeoorzaken wordt gegeven. Valt de schadeoorzaak hier niet onder? Dan is nadeelcompensatie niet alleen op grond van afdeling 15.1 van de Omgevingswet uitgesloten, maar ook op grond van titel 4.5 Awb.

Ook afdeling 15.1 van de Omgevingswet zal binnenkort nader worden toegelicht op onze SIX-website.

Heeft u vragen over de Algemene wet bestuursrecht, de Omgevingswet of andere bestuursrechtelijke kwesties? Neem dan contact op met SIX advocaten.