Interview in Stadszaken met Anita Nijboer over het schrappen van een deel van de Ladder voor duurzame verstedelijking.

De Tweede Kamer wil dat barrières voor buitenstedelijk bouwen worden geschrapt uit de Ladder voor duurzame verstedelijking. Een onwenselijke en zinloze exercitie, zeggen experts. Zowel vanuit juridisch als stedenbouwkundig en praktisch perspectief.

De Ladder voor duurzame verstedelijking heeft ‘meerdere onderdelen die in de huidige omstandigheden een onnodige procedurele blokkade opwerpen voor de buitenstedelijke bouwopgave’.  

Dat constateerden Kamerleden Peter de Groot (VVD), Jaco Geurts (CDA) en Nicki Pouw-Verweij (JA21) in een motie die de Tweede Kamer begin april aannam. De motie verzoekt het kabinet om de ‘in de Ladder aanwezige belemmeringen voor buitenstedelijke bouw te verwijderen’. Dat zou de woningbouw versnellen. 

‘Ladder zorgt niet voor vertraging’ 

De Ladder werd in 2012 in het leven geroepen om ‘bouwen voor de leegstand’ te voorkomen. Nederland zat toen midden in de financiële crisis, dus het Rijk wilde met het instrument voorkomen dat er lukraak onverkoopbare woningen werden gebouwd. 

Sindsdien waait de wind in een compleet andere richting. De woningmarkt koelt wat af, maar er is volgens de Primos-prognose van ABF alsnog een statistisch woningtekort van ruim 300.000 woningen. Enkel in Oost-Groningen en Zuid-Limburg is er een woningoverschot. 

De tekorten betekenen niet dat elk bouwplan zomaar door de Ladder komt. Want ook ruimtelijke kwaliteit is een aandachtspunt bij de verplichte Laddertoets die gemeenten met buitenstedelijke ambities moeten doorlopen. 

Het is deze juridische opzet die ervoor zorgt dat ‘barrières schrappen’ waarschijnlijk niet voor snellere woningbouw zorgt. ‘De Ladder zorgt er niet voor dat woningbouwprojecten vertragen’, zegt Anita Nijboer, partner omgevingsrecht bij SIX Advocaten. ‘Dat heeft andere oorzaken. Op grond van de Ladder moet puur de woningbehoefte worden gemotiveerd en waarom dat niet binnenstedelijk kan als buiten het stedelijk gebied wordt gebouwd.’  

De Ladder zorgt er daarmee voor dat vooraf goed moet worden nagedacht op welke locatie (onder meer) woningen worden gerealiseerd. Het instrument verbiedt buitenstedelijk bouwen niet, maar verplicht om eerst goed te kijken of (een deel) van de opgave binnenstedelijk kan worden gerealiseerd zodat niet onnodig natuur of groen wordt opgegeven, zegt Nijboer 

Zeker de laatste jaren is de Ladder volgens de advocaat niet meer de grote bottleneck in het snel realiseren van woningen. De oproep van VVD, CDA en JA21 is daarmee volgens haar vooral een ‘motie voor de bühne.’ 

‘Doel Ladder nog altijd valide’ 

Het schrappen van de barrières zou buitenstedelijke locaties aanwijzen – los van of daar dan snel gebouwd kan worden - wel makkelijker maken.  

Terwijl het volgens Edwin Buitelaar, hoogleraar grond en vastgoedontwikkeling aan de Universiteit Utrecht, juist ‘nastrevenswaardig’ is om zo veel mogelijk binnenstedelijk te bouwen. Hij wijst op het belang van bijvoorbeeld zuinig ruimtegebruik, landschapsbescherming, agglomeratievorming en bereikbaarheid.  

‘Daarnaast levert buitenstedelijk bouwen hogere publieke kosten voor bijvoorbeeld de infrastructurele ontsluiting op en wordt de tijdwinst ten opzichte van binnenstedelijk bouwen schromelijk overdreven’, zegt hij. ‘Dat wil niet zeggen dat je soms ook niet buitenstedelijk moet bouwen. Dat gebeurt ook al, in tegenstelling tot wat soms wordt gesuggereerd. Ongeveer 40 procent van de woningbouw vindt nu al buitenstedelijk plaats.’ 

Buitelaar is wel kritisch op de effectiviteit van de Ladder. ‘Het doel achter de Ladder lijkt me nog altijd heel valide. Het is echter de vraag of de Ladder wel het meest effectieve en efficiënte middel is voor het bereiken van dit doel. In de praktijk lijkt het soms meer een formele hoepel waar doorheen gesprongen moet worden dan een regel die daadwerk tot andere locatiekeuzes voor ontwikkeling leidt.’ 

Politieke wil doorslaggevender 

Ontwikkelaars worstelen de laatste jaren zelden nog met de Ladder, zegt Jan Fokkema, directeur van ontwikkelaarsvereniging NEPROM, desgevraagd. ‘Wij horen vanuit onze leden bijna geen signalen meer over het instrument.’  

Dat wil niet zeggen dat de ontwikkelaars niet meer buitenstedelijk zouden willen bouwen. Graag zelfs, zegt Fokkema. Het kan volgens hem ‘de druk van de ketel halen’. De NEPROM brak vorig jaar een lans voor meer buitenstedelijk met het bundelen van honderd uitleglocaties, die plek zouden bieden aan ruim 230.000 woningen.

Maar dat dergelijke locaties soms onbebouwd blijven, heeft weinig met de Ladder te maken. ‘Het gebrek aan politieke wil is doorslaggevend’, zegt Fokkema. Met andere woorden: als een gemeente geen intentie heeft om buitenstedelijk te bouwen, kan de Ladder in de la blijven. Barrières schrappen heeft dan weinig nut. 

Uitvoeringskracht 

Ook als politieke wil er wel zou zijn, zorgt schrappen in de Ladder mogelijk alsnog niet voor wezenlijke versnelling. 

‘Dat neemt één van de vele stappen in het huidige woud van regels in gebiedsontwikkeling weg. Maar het biedt geen oplossing om het gebiedsontwikkelingsproces te verbeteren. Laten we daar breder naar kijken’, zegt Anouk Paris, adviseur gebiedsontwikkeling bij TwynstraGudde. 

De echte flessenhals voor meer woningbouw is niet de Ladder, bepleit ook zij. ‘Waar zit nou het échte probleem? Bij de Ladder voor duurzame verstedelijking? Het behouden en versterken van de ruimtelijke kwaliteit in Nederland met veel ruimtevragers is één ding. Het gaat ook om beschikbaarheid van locaties. Het hebben van voldoende kennis en kunde om die locaties te ontwikkelen binnen het complexe ruimtelijke planproces dat we kennen in Nederland, is cruciaal.’ 

‘De financiële haalbaarheid van binnenstedelijk bouwen ten opzichte van de stapeling van ambities en het schaalniveau zijn twee andere zaken. Daar moeten we het over hebben. Als we ons langetermijnperspectief willen realiseren, is een integrale afweging op lokaal niveau nodig. En geen algemene regelgeving.’ 

Bal bij De Jonge 

De tendens in Den Haag is met het aannemen van de motie wel helder: er moet meer voorbij de bestaande rode contouren worden gekeken. Of De Jonge uitvoering zal geven aan de motie, is niet zeker. Wel staat vast dat hij steeds meer openstaat voor buitenstedelijk bouwen. ‘Stop met de haast religieuze discussie over binnen- of buitenstedelijk bouwen’, zei hij in mei nog in Noord-Holland.  

Die provincie mag van De Jonge best wat ‘straatjes erbij’ gunnen aan dorpen, waarmee hij een pleidooi voor meer buitenstedelijk ontwikkelen echoot van het Economisch Instituut voor de Bouw. Ook wil de minister na de zomer ‘de knoop doorhakken' bij de Gnephoek in Alphen aan de Rijn. Later dit jaar volgt naar verwachting ook een besluit over de Rijnenburgpolder bij Utrecht.